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El
país frente al Acto Legislativo 012
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El desprestigio de
las cifras |
Ana
C. Ochoa - Periodista, Medellín
Las cifras han tenido en Colombia el peor de los destinos: la
pérdida de significado. Derivación propia de la
pérdida de credibilidad. Por eso existen tantas reservas
frente a los cálculos, por demás irreconciliables,
que ha suscitado el acto legislativo 012. EL PULSO encontró
en el remolino de las opiniones testimonios favorables y desfavorables
frente al asunto. Para empezar, en esta página presentaremos
las críticas abiertas del representante a la Cámara
Antonio Navarro Wolff y del exalcalde de Bogotá y exconstituyente
Jaime Castro, quienes juzgan errónea la desaceleración
del crecimiento de las transferencias. Entre otras cosas, dicen,
que el Gobierno busca ahorrar donde no debiera, mientras es
poco claro el ahorro en sus propios gastos. Genera particular
inquietud el Artículo 1 del Acto Legislativo 012 y su
parágrafo transitorio al artículo 347 de la Constitución
Política: |

Antonio Navarro Wolff, exconstituyente y Representante a la
Cámara.
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"Durante los años
2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total
de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto
para gastos generales, diferentes de los destinados al pago
de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales,
al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias
que señale la Ley, no podrá incrementarse
de un año a otro, en un porcentaje superior al de
la tasa de inflación causada para cada uno de ellos,
más el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción
al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las
necesarias para atender gastos decretados con las facultades
de los Estados de Excepción."
¿Dónde se amarra
realmente el Gobierno?
Repaso
Pero antes de entrar al tema de la reforma a las transferencias,
específicamente a lo ocurrido con el acto legislativo
012 -cuya agitada discusión ya anticipa lo que sucederá
con la reforma a la Ley 60 de recursos y competencias- es
preciso dar una especie de instrucciones para meterse dentro
de un volcán.
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"El
Gobierno va a abrir un hueco para tapar otro"
Antonio Navarro Wolff
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Este Acto Legislativo modifica los artículos
356 y 357 de la Constitución Política de 1991,
artículos que determinan el sistema de transferencias
de la Nación a los entes territoriales, y que las fijaba
como una participación porcentual en los Ingresos Corrientes
de la Nación, ICN. Estos ICN hacen parte del presupuesto
nacional y están compuestos por los ingresos tributarios
(Iva, impuestos a la renta, aranceles...) y los no tributarios.
El artículo 356 de la Constitución determina
que el Situado Fiscal es el porcentaje de los Ingresos Corrientes
de la Nación que se cede a los Departamentos, al Distrito
Capital y a los Distritos Especiales. Este año equivale
al 24.5% de los Ingresos Corrientes de la Nación. Y
se destinan a educación preescolar, primaria secundaria
y media, así como a la salud. Para los municipios,
el artículo 357 de la Constitución establece
que reciban, a través de las Participaciones Municipales,
parte de los Ingresos Corrientes de la Nación, pasando
de un 14% en 1993 a un 22% en el año 2001. Estos dineros
se destinan a financiar los gastos corrientes y de capital
relacionados con la prestación de servicios básicos.
Cambios
El Gobierno, en medio de un pavoroso desequilibrio fiscal,
busca corregir los excesos del gasto. La modificación
a las transferencias forma parte de ese paquete de medidas.
La estrategia es desacelerar el que ha juzgado "exagerado"
crecimiento de las transferencias, haciendo que crezcan, ya
no al ritmo de la economía y de las finanzas públicas,
y dependiendo directamente de la evolución de los Ingresos
Corrientes de la Nación, sino que crezcan, al menos
hasta el 2008, con ciertas condiciones. Es decir, por efecto
de la inflación y con un aumento en la siguiente forma:
entre el año 2002 y el 2008 el monto general de participaciones
crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
causada, más un crecimiento adicional que aumentará
en forma escalonada así: para los años 2002,
2003, 2004 y 2005, el incremento será de 2%; y para
los años 2006, 2007 y 2008, 2.5% (Ver texto recuadro,
página cinco). Como contentillo, los negociadores
lograron que cuando la economía crezca más del
4%, el excedente se devolverá a las entidades territoriales",
expresó el economista Iván Jaramillo, crecimiento
a todas luces improbable.
¿Freno social?
Algunos consideran favorable que ya las transferencias no
estén vinculadas a la evolución de los Ingresos
Corrientes de la Nación, de tal manera que, al saber
los entes territoriales con qué recursos cuentan realmente,
podrán hacer una más adecuada planeación
de sus gastos. ( Para el 2001 se calculan las transferencias
en $9.3 billones y para el 2002 en $10.9 billones). Otros
piensan que la medida es inconveniente, porque, además
de que disminuye los dineros para la inversión en salud
y educación, es una medida desenfocada. Dicen que,
si de ahorrar se trata, no es precisamente con las transferencias
que se va a lograr. Estas no son las causantes del enorme
hueco fiscal del país pues existen, como mencionan
más adelante, otras salidas mayores del Gobierno.
Navarro y Castro ven golpeada la
salud
El exconstituyente y representante a la Cámara Antonio
Navarro Wolff y el exacalde de Bogotá y también
exconstituyente Jaime Castro, expresaron a EL PULSO que la
reforma a las transferencias perjudicaría de manera
evidente a sectores como el de la salud y que revela el poco
compromiso social, no sólo de este Gobierno, sino de
los anteriores. Consideraron equivocado pensar que las transferencias
son las que ocasionan el déficit actual, y que convendría
examinar el costo de otros asuntos, como por ejemplo la enorme
deuda contratada por el Gobierno para financiar el desbalance
fiscal que al año cuesta unos $21 billones, mientras
que lo que se quiere ahorrar con las transferencias en siete
años son unos unos $9 billones. Cifra que sí
significaría, por ejemplo, una disminución en
la expansión del régimen subsidiado. Incluso
se ha hablado de dos millones de cupos menos. El Gobierno
Central no ha disminuido sus gastos, todo lo contrario: los
ha aumentado, afirma el doctor Navarro y agrega que la Constitución
establecía, en el marco de la descentralización,
que por cada peso que fuera transferido a las regiones, había
que disminuir un peso en los gastos del Gobierno Central,
cosa que no se ha dado. De ahí que el Gobierno, aumentando
sus gastos, haya aumentado su deuda y ahora, dijo el doctor
Navarro, "va a hacer como Simón el bobito: abrir
un hueco grave, para tapar otro."
Error político
El doctor Jaime Castro reclamó más presión
desde las regiones para las discusiones en la nueva legislatura.
Y compartió las reflexiones que hizo con la ONG Viva
la Ciudadanía, en las que insiste en que, a pesar de
que se sacrificará inversión social, el Gobierno
y el Congreso, a solicitud del Fondo Monetario Internacional,
congelaron las transferencias. El argumento de mayor peso,
ya se dijo, es que se considera muy alto el monto de las transferencias
y su relación con el déficit fiscal de la Nación.
Pero, repite, no son las transferencias territoriales sino
otros gastos del Gobierno los que producen ese inmenso "hueco
fiscal."
Según Jaime Castro se anota que el monto actual de
las transferencias es insostenible, porque representan cerca
del 50% de los Ingresos Corrientes de la Nación y dan
a entender que, en esos Ingresos Corrientes, están
todos los ingresos del Estado en su nivel central. La verdad
es otra, comentó, pues los varias veces citados Ingresos
Corrientes son apenas una parte de los recursos que tiene
a su disposición el Gobierno, porque para determinar
el monto de las transferencias se excluyen sumas importantes
que el ejecutivo nacional maneja. Los Ingresos Corrientes
de la Nación, que sirven de base para la liquidación
de las transferencias territoriales, valen menos que los ingresos
totales que conforman el presupuesto de la Nación.
Valen menos del 20% de los recursos que tiene a su disposición
y efectivamente maneja el Gobierno en el presupuesto nacional.
Resbala la descentralización
Según Antonio Navarro, no se desconocen las dificultades
en el manejo de los dineros por parte de las entidades territoriales
y, como lo dijo a EL PULSO el exalcalde Castro, en muchas
ocasiones son evidentes la falta de gestión y la incapacidad
institucional. Pero coincidieron en que esta reforma reduce
la capacidad de maniobra de los entes territoriales. Además
se empantana la descentralización. Las transferencias,
manifiesta el exconstituyente Castro, son la variable más
importante del proceso de descentralización: su pieza
maestra. Soportan económica y financieramente las formas
de autogobierno que se empezaron a construir y la "devolución"
de funciones del poder central a las entidades regionales
y locales. Representan, en promedio, el 50% de los presupuestos
de las administraciones centrales de los departamentos, distritos
y municipios que con ellas se benefician. Las transferencias
financian parte importante de la escasa inversión social
que el Estado realiza en la provincia, expresó Castro.
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Los dos exconstituyentes juzgan la reforma a las transferencias
como un error. Entre otras cosas porque el Gobierno
busca ahorrar donde no debiera, mientras es poco claro
el ahorro en sus propios gastos.
Jaime Castro Castro, exconstituyente.
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Y, justamente, es
en los municipios pequeños donde se sentirá con
mayor rigor la reforma de las transferencias centrales, pues
estas administraciones cuentan con muy pocas fuentes de ingresos
propios. Por ejemplo, anotó Navarro Wolff, el impuesto
predial rural no siempre se cobra. O porque la pobreza de sus
habitantes no lo permite, o porque hay propiedades enormes de
personas con poder de manipular el cobro. Es el caso de los
ingenios azucareros y otros más.
¿Cuál pereza fiscal?
Otro argumento que presentan los partidarios del 012, señala
Jaime Castro, es que los municipios y departamentos no hacen
ningún esfuerzo en el campo tributario y se dedican a
vivir de los giros que reciben de la Nación. No es cierto,
agregó. Estos han mejorado sus ingresos tributarios,
a pesar de los pocos instrumentos legales que tienen para conseguirlo.
El esfuerzo fiscal de los municipios es mayor porque los impuestos
que financian los departamentos son inelásticos. Además
la apertura, el contrabando y la recesión han castigado
severamente los ingresos que reciben por el consumo de licores,
cervezas y cigarrillos. Sin embargo, últimamente han
mejorado su tributación porque ahora reciben parte de
la sobretasa a la gasolina y al Acpm, y han visto crecer sus
ingresos por concepto de registro y anotación.
Las transferencias territoriales son una forma conocida de financiación
de los gobiernos regionales y locales, insistió. Existen
prácticamente en todos los países. No quiere decir
que la normatividad vigente constituya el régimen ideal
y que no deban hacérsele modificaciones. Lo que ocurre
es que el 012 no se ocupa de esos cambios. Tan solo apunta a
lo que le interesa al Gobierno: recortar las transferencias
para tratar de tapar el hueco fiscal de la Nación, concluyó
Jaime Castro.
Se calcula que las participaciones de los entes territoriales
en los Ingresos Corrientes de la Nación pasarán
de ser actualmente de un 43% a decaer, en 10 años, al
33.7%. Pero no faltan los cálculos más optimistas.
Surgen entonces interrogantes en medio de tantas cifras, cuyos
ceros se incrustan redondos, como piedras de fantasía,
en centenares de informes sobre la vida nacional. Y lo peor
es que la gente adolorida, ya no cree. Se ha hecho un esfuerzo
grande para mejorar el sistema de salud, pero ha proliferado
la corrupción en todos los sectores. Y, entonces, la
gente ya no cree. Y no creer es algo más que una muestra
de desesperanza. La desconfianza anuncia que, en medio de la
injusticia, lo único que fructifica es la barbarie. |
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frente al Acto Legislativo 012 - El desprestigio de las cifras
Las cifras han tenido en
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por demás irreconciliables, que ha suscitado el acto
legislativo 012...
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Texto del Acto
Legislativo 012
El
Congreso de Colombia.
Artículo 1: Incluir un nuevo parágrafo al artículo
347 de la Constitución Política así:
Parágrafo transitorio: Durante los años 2002,
2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las
apropiaciones autorizadas por la Ley anual de presupuesto
para gastos generales, diferentes de los destinados al pago
de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales...
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Reforma constitucional
al Sistema de Transferencias - Los costos de congelar inversión
social
Comentarios
de Jairo Humberto Restrepo Zea, Director, Centro de Investigaciones
Económicas, Universidad de Antioquia.
La reforma al Sistema de Transferencias constituye la estrategia
más efectiva que haya alcanzado el Gobierno Nacional
para reducir el déficit del nivel central, luego de
varios reveses jurídicos como el fallo de la Corte
Constitucional sobre el incremento de los salarios de los
empleados públicos
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La aprobación
del Acto Legislativo 012 - Su incidencia en el sector salud
Comentarios de Olga Lucía Acosta,
investigadora de Fedesarrollo.
Hay preocupación en los sectores sociales por el efecto
de la reciente aprobación del Acto Legislativo que
reforma el Sistema de Transferencias de Recursos de la Nación
a los departamentos y municipios, para la atención
de la educación, la salud y otros servicios sociales
básicos...
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Acto Legislativo
012 - Desaceleración en la política social y
en la descentralización
Iván
Jaramillo Pérez, uno de los investigadores más
críticos del Acto Legislativo 012, coincide en sus
opiniones con las del exconstituyente Jaime Castro Castro
y comentó a EL PULSO que no es provechoso para el país
recortar las transferencias. Insistió en que la enorme
deuda que tiene el Gobierno puede aliviarse de otras maneras,
sin frenar la inversión social. Esta deuda puede ser
renegociada, reliquidada, canjeada...
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Ley de transferencias
- "La mejor opción no es la mejor, sino la que
es posible"
Comentarios del doctor Francisco
de Paula Gómez, Director Ejecutivo de la Cámara
Sectorial de Salud, ANDI:
El proyecto de Ley 012 de 2000 que modificaba la Constitución
-ya hoy aprobado- ha generado una seria confrontación
que ha tenido de todo: paros, protestas... para presionar
la no aprobación del proyecto en el Congreso, y por
supuesto voces estudiosas de algunos que trataron de hacer
ver cuál era la mejor decisión para el país...
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Municipios frente
al Acto Legislativo 012, No pactamos
En medio de la controversia
generada por la reforma a las transferencias, resultaron muy
cuestionados algunos sectores. En ese cruce de reclamos y
de respuestas estuvo acorralada la Federación Colombiana
de Municipios...
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Transferencias,
Inevitable incertidumbre
Enrique Peñalosa Quintero
y Eduardo Lara Ramos Investigadores del Cendex, de la Facultad
de Ciencias Económicas de la Universidad Javeriana,
expresaron: El Acto Legislativo 012, sufrió un proceso
de rechazo social, especialmente por las personas pertenecientes
a la salud y la educación...
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