MEDELLÍN,   COLOMBIA,   SURAMÉRICA    AÑO 3    NO 35  AGOSTO DEL AÑO 2001    ISSN 0124-4388      elpulso@elhospital.org.co






 

 
El país frente al Acto Legislativo 012
El desprestigio de las cifras
Ana C. Ochoa - Periodista, Medellín
Las cifras han tenido en Colombia el peor de los destinos: la pérdida de significado. Derivación propia de la pérdida de credibilidad. Por eso existen tantas reservas frente a los cálculos, por demás irreconciliables, que ha suscitado el acto legislativo 012. EL PULSO encontró en el remolino de las opiniones testimonios favorables y desfavorables frente al asunto. Para empezar, en esta página presentaremos las críticas abiertas del representante a la Cámara Antonio Navarro Wolff y del exalcalde de Bogotá y exconstituyente Jaime Castro, quienes juzgan errónea la desaceleración del crecimiento de las transferencias. Entre otras cosas, dicen, que el Gobierno busca ahorrar donde no debiera, mientras es poco claro el ahorro en sus propios gastos. Genera particular inquietud el Artículo 1 del Acto Legislativo 012 y su parágrafo transitorio al artículo 347 de la Constitución Política:

Antonio Navarro Wolff, exconstituyente y Representante a la Cámara.

"Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que señale la Ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción."
¿Dónde se amarra realmente el Gobierno?
Repaso
Pero antes de entrar al tema de la reforma a las transferencias, específicamente a lo ocurrido con el acto legislativo 012 -cuya agitada discusión ya anticipa lo que sucederá con la reforma a la Ley 60 de recursos y competencias- es preciso dar una especie de instrucciones para meterse dentro de un volcán.

"El Gobierno va a abrir un hueco para tapar otro"
Antonio Navarro Wolff
Este Acto Legislativo modifica los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, artículos que determinan el sistema de transferencias de la Nación a los entes territoriales, y que las fijaba como una participación porcentual en los Ingresos Corrientes de la Nación, ICN. Estos ICN hacen parte del presupuesto nacional y están compuestos por los ingresos tributarios (Iva, impuestos a la renta, aranceles...) y los no tributarios.
El artículo 356 de la Constitución determina que el Situado Fiscal es el porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación que se cede a los Departamentos, al Distrito Capital y a los Distritos Especiales. Este año equivale al 24.5% de los Ingresos Corrientes de la Nación. Y se destinan a educación preescolar, primaria secundaria y media, así como a la salud. Para los municipios, el artículo 357 de la Constitución establece que reciban, a través de las Participaciones Municipales, parte de los Ingresos Corrientes de la Nación, pasando de un 14% en 1993 a un 22% en el año 2001. Estos dineros se destinan a financiar los gastos corrientes y de capital relacionados con la prestación de servicios básicos.
Cambios
El Gobierno, en medio de un pavoroso desequilibrio fiscal, busca corregir los excesos del gasto. La modificación a las transferencias forma parte de ese paquete de medidas. La estrategia es desacelerar el que ha juzgado "exagerado" crecimiento de las transferencias, haciendo que crezcan, ya no al ritmo de la economía y de las finanzas públicas, y dependiendo directamente de la evolución de los Ingresos Corrientes de la Nación, sino que crezcan, al menos hasta el 2008, con ciertas condiciones. Es decir, por efecto de la inflación y con un aumento en la siguiente forma: entre el año 2002 y el 2008 el monto general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003, 2004 y 2005, el incremento será de 2%; y para los años 2006, 2007 y 2008, 2.5% (Ver texto recuadro, página cinco). “Como contentillo, los negociadores lograron que cuando la economía crezca más del 4%, el excedente se devolverá a las entidades territoriales", expresó el economista Iván Jaramillo, crecimiento a todas luces improbable.
¿Freno social?
Algunos consideran favorable que ya las transferencias no estén vinculadas a la evolución de los Ingresos Corrientes de la Nación, de tal manera que, al saber los entes territoriales con qué recursos cuentan realmente, podrán hacer una más adecuada planeación de sus gastos. ( Para el 2001 se calculan las transferencias en $9.3 billones y para el 2002 en $10.9 billones). Otros piensan que la medida es inconveniente, porque, además de que disminuye los dineros para la inversión en salud y educación, es una medida desenfocada. Dicen que, si de ahorrar se trata, no es precisamente con las transferencias que se va a lograr. Estas no son las causantes del enorme hueco fiscal del país pues existen, como mencionan más adelante, otras salidas mayores del Gobierno.
Navarro y Castro ven golpeada la salud
El exconstituyente y representante a la Cámara Antonio Navarro Wolff y el exacalde de Bogotá y también exconstituyente Jaime Castro, expresaron a EL PULSO que la reforma a las transferencias perjudicaría de manera evidente a sectores como el de la salud y que revela el poco compromiso social, no sólo de este Gobierno, sino de los anteriores. Consideraron equivocado pensar que las transferencias son las que ocasionan el déficit actual, y que convendría examinar el costo de otros asuntos, como por ejemplo la enorme deuda contratada por el Gobierno para financiar el desbalance fiscal que al año cuesta unos $21 billones, mientras que lo que se quiere ahorrar con las transferencias en siete años son unos unos $9 billones. Cifra que sí significaría, por ejemplo, una disminución en la expansión del régimen subsidiado. Incluso se ha hablado de dos millones de cupos menos. El Gobierno Central no ha disminuido sus gastos, todo lo contrario: los ha aumentado, afirma el doctor Navarro y agrega que la Constitución establecía, en el marco de la descentralización, que por cada peso que fuera transferido a las regiones, había que disminuir un peso en los gastos del Gobierno Central, cosa que no se ha dado. De ahí que el Gobierno, aumentando sus gastos, haya aumentado su deuda y ahora, dijo el doctor Navarro, "va a hacer como Simón el bobito: abrir un hueco grave, para tapar otro."
Error político
El doctor Jaime Castro reclamó más presión desde las regiones para las discusiones en la nueva legislatura. Y compartió las reflexiones que hizo con la ONG Viva la Ciudadanía, en las que insiste en que, a pesar de que se sacrificará inversión social, el Gobierno y el Congreso, a solicitud del Fondo Monetario Internacional, congelaron las transferencias. El argumento de mayor peso, ya se dijo, es que se considera muy alto el monto de las transferencias y su relación con el déficit fiscal de la Nación. Pero, repite, no son las transferencias territoriales sino otros gastos del Gobierno los que producen ese inmenso "hueco fiscal."
Según Jaime Castro se anota que el monto actual de las transferencias es insostenible, porque representan cerca del 50% de los Ingresos Corrientes de la Nación y dan a entender que, en esos Ingresos Corrientes, están todos los ingresos del Estado en su nivel central. La verdad es otra, comentó, pues los varias veces citados Ingresos Corrientes son apenas una parte de los recursos que tiene a su disposición el Gobierno, porque para determinar el monto de las transferencias se excluyen sumas importantes que el ejecutivo nacional maneja. Los Ingresos Corrientes de la Nación, que sirven de base para la liquidación de las transferencias territoriales, valen menos que los ingresos totales que conforman el presupuesto de la Nación. Valen menos del 20% de los recursos que tiene a su disposición y efectivamente maneja el Gobierno en el presupuesto nacional.
Resbala la descentralización
Según Antonio Navarro, no se desconocen las dificultades en el manejo de los dineros por parte de las entidades territoriales y, como lo dijo a EL PULSO el exalcalde Castro, en muchas ocasiones son evidentes la falta de gestión y la incapacidad institucional. Pero coincidieron en que esta reforma reduce la capacidad de maniobra de los entes territoriales. Además se empantana la descentralización. Las transferencias, manifiesta el exconstituyente Castro, son la variable más importante del proceso de descentralización: su pieza maestra. Soportan económica y financieramente las formas de autogobierno que se empezaron a construir y la "devolución" de funciones del poder central a las entidades regionales y locales. Representan, en promedio, el 50% de los presupuestos de las administraciones centrales de los departamentos, distritos y municipios que con ellas se benefician. Las transferencias financian parte importante de la escasa inversión social que el Estado realiza en la provincia, expresó Castro.

Los dos exconstituyentes juzgan la reforma a las transferencias como un error. Entre otras cosas porque el Gobierno busca ahorrar donde no debiera, mientras es poco claro el ahorro en sus propios gastos.

Jaime Castro Castro, exconstituyente.

Y, justamente, es en los municipios pequeños donde se sentirá con mayor rigor la reforma de las transferencias centrales, pues estas administraciones cuentan con muy pocas fuentes de ingresos propios. Por ejemplo, anotó Navarro Wolff, el impuesto predial rural no siempre se cobra. O porque la pobreza de sus habitantes no lo permite, o porque hay propiedades enormes de personas con poder de manipular el cobro. Es el caso de los ingenios azucareros y otros más.
¿Cuál pereza fiscal?
Otro argumento que presentan los partidarios del 012, señala Jaime Castro, es que los municipios y departamentos no hacen ningún esfuerzo en el campo tributario y se dedican a vivir de los giros que reciben de la Nación. No es cierto, agregó. Estos han mejorado sus ingresos tributarios, a pesar de los pocos instrumentos legales que tienen para conseguirlo. El esfuerzo fiscal de los municipios es mayor porque los impuestos que financian los departamentos son inelásticos. Además la apertura, el contrabando y la recesión han castigado severamente los ingresos que reciben por el consumo de licores, cervezas y cigarrillos. Sin embargo, últimamente han mejorado su tributación porque ahora reciben parte de la sobretasa a la gasolina y al Acpm, y han visto crecer sus ingresos por concepto de registro y anotación.
Las transferencias territoriales son una forma conocida de financiación de los gobiernos regionales y locales, insistió. Existen prácticamente en todos los países. No quiere decir que la normatividad vigente constituya el régimen ideal y que no deban hacérsele modificaciones. Lo que ocurre es que el 012 no se ocupa de esos cambios. Tan solo apunta a lo que le interesa al Gobierno: recortar las transferencias para tratar de tapar el hueco fiscal de la Nación, concluyó Jaime Castro.
Se calcula que las participaciones de los entes territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación pasarán de ser actualmente de un 43% a decaer, en 10 años, al 33.7%. Pero no faltan los cálculos más optimistas. Surgen entonces interrogantes en medio de tantas cifras, cuyos ceros se incrustan redondos, como piedras de fantasía, en centenares de informes sobre la vida nacional. Y lo peor es que la gente adolorida, ya no cree. Se ha hecho un esfuerzo grande para mejorar el sistema de salud, pero ha proliferado la corrupción en todos los sectores. Y, entonces, la gente ya no cree. Y no creer es algo más que una muestra de desesperanza. La desconfianza anuncia que, en medio de la injusticia, lo único que fructifica es la barbarie.
Más información...

El país frente al Acto Legislativo 012 - El desprestigio de las cifras

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Texto del Acto Legislativo 012

El Congreso de Colombia.
Artículo 1: Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución Política así:
Parágrafo transitorio: Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales...

Reforma constitucional al Sistema de Transferencias - Los costos de congelar inversión social

Comentarios de Jairo Humberto Restrepo Zea, Director, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.
La reforma al Sistema de Transferencias constituye la estrategia más efectiva que haya alcanzado el Gobierno Nacional para reducir el déficit del nivel central, luego de varios reveses jurídicos como el fallo de la Corte Constitucional sobre el incremento de los salarios de los empleados públicos

La aprobación del Acto Legislativo 012 - Su incidencia en el sector salud

Comentarios de Olga Lucía Acosta, investigadora de Fedesarrollo.
Hay preocupación en los sectores sociales por el efecto de la reciente aprobación del Acto Legislativo que reforma el Sistema de Transferencias de Recursos de la Nación a los departamentos y municipios, para la atención de la educación, la salud y otros servicios sociales básicos...

Acto Legislativo 012 - Desaceleración en la política social y en la descentralización

Iván Jaramillo Pérez, uno de los investigadores más críticos del Acto Legislativo 012, coincide en sus opiniones con las del exconstituyente Jaime Castro Castro y comentó a EL PULSO que no es provechoso para el país recortar las transferencias. Insistió en que la enorme deuda que tiene el Gobierno puede aliviarse de otras maneras, sin frenar la inversión social. Esta deuda puede ser renegociada, reliquidada, canjeada...

Ley de transferencias - "La mejor opción no es la mejor, sino la que es posible"

Comentarios del doctor Francisco de Paula Gómez, Director Ejecutivo de la Cámara Sectorial de Salud, ANDI:
El proyecto de Ley 012 de 2000 que modificaba la Constitución -ya hoy aprobado- ha generado una seria confrontación que ha tenido de todo: paros, protestas... para presionar la no aprobación del proyecto en el Congreso, y por supuesto voces estudiosas de algunos que trataron de hacer ver cuál era la mejor decisión para el país...

Municipios frente al Acto Legislativo 012, “No pactamos”

En medio de la controversia generada por la reforma a las transferencias, resultaron muy cuestionados algunos sectores. En ese cruce de reclamos y de respuestas estuvo acorralada la Federación Colombiana de Municipios...

Transferencias, Inevitable incertidumbre

Enrique Peñalosa Quintero y Eduardo Lara Ramos Investigadores del Cendex, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Javeriana, expresaron: El Acto Legislativo 012, sufrió un proceso de rechazo social, especialmente por las personas pertenecientes a la salud y la educación...




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