Doctrina e implementación Descentralización y transferencias en Colombia Iván Darío Arroyave Zuluaga Docente y consultor - elpulso@elhospital.org.co El candente tema de las transferencias que por estos días tramita angustiosamente en el Congreso de la República, es un asunto difícil de manejar ante la opinión pública, pues a la vez que para los profanos en el tema económico es bastante difícil de entender, es fundamental para la ciudadanía tener una posición política al respecto, pues se refiere a las implicaciones del gasto público social, o sea los pobres, los niños, los vulnerables. Más aún, cuando toca con la financiación de la salud de estas poblaciones.   Transferencias a los entes territoriales En presentación del Dr. Héctor Zambrano Rodríguez (febrero de 2002) se muestra que, por lo general, las transferencias tienen como objetivos principales: - Corregir los desequilibrios fiscales verticales, pues la Nación quien tiene mayor capacidad de recaudación de impuestos, y el desbalance o brecha fiscal entre los ingresos y gastos de las entidades territoriales se compensa con transferencias del nivel nacional. - Estimular la provisión de ciertos servicios que generan externalidades positivas (ganancias netas para una sociedad), para promover su expansión a niveles socialmente deseables, garantizando un estándar mínimo de éstos servicios en todas las jurisdicciones. - Corregir desequilibrios horizontales (entre entes territoriales del mismo nivel: entre municipios y entre departamentos) para acercar a niveles de igualdad a jurisdicciones que se encuentran en condiciones de inferioridad frente al resto. Antecedentes de las transferencias: Antes del 91 Los antecedentes más importantes al régimen de transferencias, describe Zambrano, se presentaron cuando en 1967 se estableció el impuesto a las ventas, más tarde llamado Impuesto al Valor Agregado -IVA-. Una parte de éste se destinó a los municipios. En 1971, a su vez, se estableció el Situado Fiscal de tal manera que el 13% de los Ingresos Corrientes de la Nación se destinaron a fondos educativos y de salud departamentales. Los Ingresos Corrientes de la Nación -ICN- corresponden tanto a los ingresos tributarios nacionales (IVA, Impuesto de Renta, aranceles aduaneros, ente otros) como a los ingresos no tributarios (tasas, multas, rentas contractuales, contribución de valorización). El situado fiscal consiste a su vez en un porcentaje creciente de recursos de la Nación a los entes territoriales con destinación específica (educación y salud). Régimen de transferencias en la Constitución del 91 En 1991 la Constitución Política de Colombia fortaleció la transferencia de recursos y competencias. El mandato constitucional fue trasladar automáticamente y de manera gradual hasta cerca del 50% de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) a los entes territoriales, para efectos del cumplimiento de las responsabilidades transferidas. A su vez, los artículos 356 y 357 aumentaban el Situado Fiscal hasta un porcentaje que permitiera atender adecuadamente salud y educación: 24.5% de 1996 en adelante. Igualmente, convirtió la transferencia del IVA en una participación en los Ingresos Corrientes. El Título XII Capítulo 4 trata de la “Distribución de recursos y de las competencias” y en el artículo 356 dice explícitamente que “no se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación suficiente para atenderlas”. La Ley 60 de 1993 Reglamentando el mandato constitucional, en 1993 se promulga la Ley 60 de 1993, que distribuyó competencias de acuerdo con los recursos transferidos, como se ve en este cuadro: Primera etapa de las transferencias constitucionales Lo cierto es que, como anota el Dr. Zambrano, el sistema existente entonces ataba las transferencias a los ICN, los cuales son inestables dadas las constantes fluctuaciones de la economía nacional. Así, los recursos destinados a las transferencias tuvieron, en la década de los noventa, una alta volatilidad que le impedía a las regiones planear correctamente sus inversiones y distribuir adecuadamente sus recursos. Gráfico 1 Transferencias Territoriales: Participación en el PIB y Crecimiento Real Según otros autores, además la caída de las transferencias ponía a los entes territoriales a pedir salvavidas permanentemente (como el recurso del Fondo Educativo de Compensación), mientras que un mejoramiento de las transferencias rara vez implicaba mejoramiento de cobertura y más bien se habló de desvíos de recursos en nómina, en parte por lo farragoso de la distribución de los recursos, en parte por problemas de planeación asociados a su volatilidad (¿quién se arriesga a ampliar cobertura sin tener certeza de la continuidad del ingreso?) y tal vez también por simple corrupción. Esta disyuntiva está en plena vigencia por razones que vamos a anotar más adelante. Obsérvese que en 2001, cuando se plantea la primera reforma a las transferencias de la Constitución de 1991, éstas habían llegado a un nivel crítico por la crisis económica de final de siglo y, sin duda también, por la negligencia del gobierno de entonces en el recaudo (negligencia que de hecho se extendía a toda la labor gubernamental). El caso es que en ese momento la fórmula adoptada para recalcular las transferencias, que se explicará acá, fue relativamente bien vista por todos (aunque a regañadientes para muchos, claro). Evaluando la Ley 60, se rajó Las evaluaciones al sistema de transferencias desarrollado por la Ley 60 de 1993, permitieron establecer que los niveles de cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de los servicios sociales (educación, salud) no mejoraron, a pesar de contar con dos fuentes para su financiación (PICN y Situado Fiscal); el desvío de recursos cada vez mayor por parte de algunas entidades para la atención de gastos de funcionamiento, terminó por desgastar el sistema; el sistema, aunque contemplaba algunos indicadores para medir la eficiencia de las entidades territoriales en el manejo de los recursos, fue inequitativo; el sistema tampoco contemplaba el aumento de la población objetivo en las grandes ciudades como consecuencia de factores externos relacionados con las condiciones económicas y sociales del país. Estalla la crisis Según el Dr. Zambrano, considerando varios aspectos críticos de las finanzas públicas iniciando este siglo, se propuso una estrategia integral clásica basada en aumentar ingresos y disminuir costos: - Incremento de ingresos: Se planteó mediante una reforma tributaria (otra de tantas), una nueva ley para administrar el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar (con destinación específica para la salud como prevé la constitución, que sería la Ley 643 de 2001), una reforma pensional (otra de tantas), y el fortalecimiento de ingresos tributarios territoriales, que se pondría en firme hasta hace poco. - Control de gastos: Se promulgaría la Ley 617 de 2000 para el saneamiento de las finanzas territoriales y se establecerían límites al crecimiento del gasto de las entidades públicas nacionales, se presentaría un proyecto de ley de responsabilidad fiscal, uno para la reestructuración del Estado y, finalmente, un acto legislativo para reformar las transferencias.   Más información... 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