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Saldos no conciliados
en régimen contributivo, ¿perversidad del
sistema o complacencia de organismos de Dirección
y Control?
Freddy Fernando Cruz Parra Economista, Especialista en Derecho
Público Económico fcruz@etb.com.co
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En estos
diez años de desarrollo de la Ley 100 de 1993, la compensación
del régimen contributivo ha demostrado ser un proceso
errático en el sentido de que los recaudos por cotización,
por una u otra razón, no son plenamente identificados
en tiempo real (1) para luego ser legalizados o compensados
en debida forma.
La no identificación del recaudo se reconoció
legalmente por las calendas de 1996 con la expedición
del decreto 1283; allí se indicaron dos formas de “legalizar”
los recaudos de cotizaciones no identificadas. La primera consistió
en un “proceso excepcional de compensación”
con corte a mayo 31 de 1996. Es decir: “las entidades promotoras
de salud (EPS) que tengan recursos acumulados correspondientes
a recaudos por concepto de cotizaciones sin identificar a mayo
31 de 1996, después de haber oportuna y efectivamente
compensado sobre dichos períodos, deberán proceder
a hacer la compensación sobre tales recursos, utilizando
para el efecto los siguientes indicadores: a) Número
de beneficiarios por cotizante incluido el cotizante (2.04);
b) Valor de la UPC: promedio establecido por el Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud correspondiente al año en
el cual se generó el ingreso. Este valor se aplicará
para cada uno de los afiliados cotizantes y beneficiarios”
(2).
La segunda, denominada “compensación sobre saldos
no conciliados”, se inició también con la
expedición del citado decreto al precisar que “las
entidades promotoras de salud (EPS) podrán compensar
sobre saldos no conciliados que se presenten a partir del 1
de junio de 1996, siempre y cuando éstos no representen
más del 5% de los recaudos por cotización de la
respectiva entidad o más del 2% a partir del 1 de enero
de 1998. El Fosyga autorizará la operación de
compensación dentro del mes siguiente a su solicitud”
(3).
Así pues, el decreto en cuestión, de un lado reconoció
legalmente que las EPS tenían en su poder una cantidad
de recursos no compensados hasta el 31 mayo de 1996 y procedió
por tanto a su legalización estableciendo el proceso
excepcional, y de otro, reconoció a partir de dicho decreto
la incapacidad de las EPS de identificar en el 100% el recaudo
de las cotizaciones, instituyendo por tanto la compensación
sobre saldos no conciliados.
Llegada del decreto 1013 de 1998
Con el advenimiento del decreto 1013 de 1998 (4), el Ejecutivo
nuevamente permite un proceso excepcional de compensación
al señalar que “las entidades promotoras de salud
y las cajas de previsión transformadas, que no hayan
presentado las declaraciones de giro y compensación correspondientes
a las vigencias de 1995, 1996 y/o 1997, estando obligadas a
ello, deberán proceder a presentarlas y hacer la compensación…”.
Y, por supuesto, (re)formuló la compensación sobre
saldos no conciliados: “Las entidades promotoras de salud
y demás entidades obligadas a compensar, podrán
efectuar la operación de compensación sobre saldos
no conciliados que se presenten, siempre y cuando éstos
no sean superiores al 3% del valor total de las cotizaciones.
El administrador fiduciario de los recursos del Fosyga autorizará
dicha operación dentro del mes siguiente a su solicitud”
(5).
Obsérvese, que frente a la anterior norma (decreto 1283),
el Ejecutivo aumentó en un punto el porcentaje del recaudo
y por ende la ineficiencia de las administradoras del régimen
contributivo en la identificación del recaudo, al pasar
del 2 al 3% del valor total de las cotizaciones. Asimismo, achicó
el ciclo de presentación de estas declaraciones de 4
a 2 meses. Lo novedoso fue el establecimiento del giro directo
de los saldos que superen el porcentaje del 3% del valor total
de las cotizaciones, pudiéndose solamente compensar sobre
estos recursos cuando los afiliados sean identificados plenamente.
Hasta el pasado 25 de octubre y antes de la nueva declaración
de saldos no conciliados (programada para el pasado 1º
de noviembre de 2003), el Fosyga había tenido que soportar
37 ciclos de declaraciones de saldos no conciliados, aunque
esto es un decir como se demostrará más adelante,
y dos procesos excepcionales de compensación. Hay que
advertir que de los 37 ciclos, cinco corresponden al decreto
1283 de 1996 y 32 al decreto 1013 de 1998 y en todo caso corresponderían
a cotizaciones recaudadas y no identificadas desde el 1º
de junio de 1996, con dos fechas de corte: abril de 1998 que
corresponde a la última declaración del decreto
1283 de 1996 y julio de 1998 que corresponde al arranque de
la declaración de saldos no conciliados del decreto 1013.
Es claro hasta aquí que el ejecutivo ha permitió
la legalización “i-rregular” de una inmensa
cantidad de recursos, por dos vías a saber:
La compensación de recursos recaudados y no compensados
en su oportunidad. Una forma de amnistía en tres ciclos
a saber: El primero, con corte a mayo 31 de 1996, siempre y
cuando la administradora del régimen contributivo hubiera
compensado sobre los períodos que legaliza (decreto 1283
de 1996). El segundo permitió la legalización
de recursos de los períodos 1995, 1996 y 1997 de las
administradoras, incluidas las transformadas, que no presentaron
declaraciones en esos años, estando obligadas a ello
(decreto 1013 de 1998). El tercero, al amparo del decreto 1725
de 1999, permitió compensación de recursos recaudados
antes del 1° de abril de 1999 (6).
La compensación de recursos no identificados (saldos
no conciliados), mediante una declaración denominada
“Declaración de saldos no conciliados”. Este
esperpento, como se sabe, fue consagrado tanto en el decreto
1283 como en el decreto 1013.
Fijación de indicadores
Con el ánimo de aclarar y de establecer los parámetros
e indicadores de la compensación de saldos no conciliados,
el otrora Ministerio de Salud expidió dos circulares:
Una fechada el 25 de junio y la otra el 31 de agosto de 1998.
El siguiente cuadro recoge las consideraciones más notables
de las citadas circulares (7): |
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Circulares del Ministerio de Salud en
relación con saldos no conciliados
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| Circular
de junio 25 de 1998 |
Circular
003 de agosto 31 de 1998 |
| Se indica que se debe
presentar una declaración de adición cada
dos meses. |
El proceso de saldos no conciliados es optativo
de las EPS y demás entidades obligadas a compensar.
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| Determinación
para cada mes del monto del saldo no conciliado. |
El término podrán, indicado
en el artículo 15 del decreto 1013 de 1998, debe
entenderse circunscrito a la eventualidad en que las EPS
tengan saldos sin identificar no conciliados.
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Determinación para cada mes del número
de afiliados cotizantes no compensados identificados por
nombre o cédula con base en los formularios de
autoliquidación.
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La opción es la posibilidad de adelantar
el proceso de compensación con los indicadores
fijados por el Ministerio de Salud (beneficiario/cotizante
y el valor promedio de la UPC fijada por el CNSSS) o la
de girar la totalidad de los recursos para ser compensados
a través de una declaración de corrección
en la medida en que se identifiquen los afiliados.
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El número de afiliados cotizantes
se multiplica por 2.3, obteniéndose el número
total de afiliados sobre los cuales se compensa.
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La compensación sobre saldos no conciliados
podrá efectuarse siempre y cuando el monto de éstos
no sea superior al 3% del valor total de las cotizaciones.
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| Del monto total a compensar por mes se restan
los porcentajes establecidos por ley y aquellos autorizados
por el CNSSS, de conformidad con lo establecido en el
artículo 2 del decreto 1013 de 1998. |
Alternativas en el trámite: 1. Saldos
inferiores al 3% del valor total de cotizaciones: a) Girar
la totalidad de los recursos al Fosyga para luego compensarlos
cuando se identifiquen los afiliados. B) Si se conoce
el número de cotizantes se puede compensar sobre
éstos, aplicando el indicador establecido anualmente
por la Dirección General de Gestión Financiera.
En todo caso los saldos no identificados deben ser girados
en su totalidad al Fosyga. 2. Saldos que superen el 3%
del valor total de las cotizaciones. Deben ser girados
al Fosyga sin derecho a ser compensados mediante el método
establecido por el Ministerio de Salud. En la medida en
que sean identificados deberá efectuarse una declaración
de corrección. |
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La UPC que se debe utilizar es el valor
promedio definido por el CNSSS.
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En la medida en que se identifiquen los
cotizantes y su núcleo familiar las EPS deberán
efectuar una declaración de corrección,
tanto de los que fueron compensados mediante el método
establecido por el Ministerio de Salud (declaración
de saldos no conciliados), como sobre los recursos que
fueron girados directamente al Fosyga. |
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Los saldos no identificados -por el
cotizante, nombre o cédula- deberán ser
girados por las EPS en forma simultánea con la
declaración de adición, porque son recursos
del SGSSS.
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Las EPS deberán diseñar y
someter a la aprobación de la Superintendencia
Nacional de Salud mecanismos adecuados que le permitan
evitar que se presenten estos saldos no conciliados. |
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| Estas
dos disposiciones legales configuran el siguiente marco conceptual: |
La compensación
se realiza, preliminar en todo caso (8), sobre saldos inferiores
al 3% del valor de cotizaciones.
La solicitud para compensar sobre saldos no conciliados solamente
podrá presentarse cada dos meses, entendiendo que la
solicitud no es discrecional por parte de la EPS sino obligatoria
cuando hay saldos no conciliados.
El método o los indicadores para compensar debían
ser fijados por la Dirección General de Gestión
Financiera del Ministerio de Salud, hoy Dirección General
de Financiamiento del Viceministerio Técnico del Ministerio
de la Protección Social.
El saldo no conciliado que supere el 3% del valor de las cotizaciones
debe ser girado al Fosyga y sólo podrán ser compensados
cuando los afiliados sean identificados plenamente.
La compensación de saldos no conciliados es una declaración
de adición, según la circular del 25 de junio
de 1998.
En la medida en que se identifiquen los recursos, tanto los
saldos no conciliados compensados como los girados directamente,
se deberá hacer una declaración de corrección
(las disposiciones legales no establecieron un plazo, por eso
el papel clave que juega el organismo de control, pues éste
debe aprobar los procedimientos internos de ajuste que permitan
hacer una conciliación permanente y definitiva de los
saldos no conciliados compensados mediante la metodología
establecida en el decreto 1013 de 1998). |
De
las cifras no compensadas ni giradas
Todo esto para decir que el organismo de Dirección, en
este caso el Ministerio de la Protección Social y el
organismo de control, la Superintendencia Nacional de Salud,
han actuado de manera negligente, por decir lo menos, ya que
según los propios registros que tiene el organismo de
control en relación con estos saldos no conciliados,
hay por legalizar una suma cercana a los $169.000 millones (9),
lo que correspondería a unos seis millones de afiliados
no compensados, asumiendo un valor mensual de UPC de $27.000
ó unas 600 mil personas año, asumiendo el valor
promedio de UPC de $323.316 fijado por el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud (10). |
Entidades
que reportaron saldos no conciliados a junio de 2003
(cifras en miles de pesos) |
EPS
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Saldos no conciliados a Junio 2003 pendientes
por legalizar
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Saldos no conciliados de agosto 2002 pendientes
por legalizar a junio 2003 |
| Total |
168,709,401 |
72,327,465 |
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Entidades Adaptadas
|
Saldos no conciliados a Junio 2003 pendientes
por legalizar
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Saldos no conciliados de agosto 2002 pendientes
por legalizar a junio 2003 |
| Total |
234,386 |
39,144 |
|
| Gran total |
168,943,787 |
72,366,609 |
Fuente: Reporte de Revisores Fiscales |
Obsérvese
que de los $169.000 millones un poco menos de 43 puntos corresponden
al saldo no conciliado de agosto de 2002. Es decir, en escasos
13 meses los saldos no conciliados crecieron en el 133.26%,
al pasar de $72.000 millones a $169.000 millones.
Más allá de posibles inconsistencias y de la falta
de reporte de algunas administradoras, se evidencia la falta
de una política coherente y de un control efectivo para
que las EPS giren estos recursos, ya sea por el medio menos
doloroso de una amnistía, como es costumbre cada que
se piensa y, por supuesto, se “saca” un decreto de
compensación favoreciendo obviamente a las administradoras,
o por el medio más doloroso ordenándose de manera
inmediata el giro di-recto de los recursos con sus respectivos
rendimientos financieros, sin menoscabo de las investigaciones
a que hubiere lugar.
No es necesario, por tanto, una nueva reglamentación
sobre el particular (llámese decreto, circulares externas
sean del Ministerio de la Protección Social o de la Superintendencia
Nacional de Salud), sino la voluntad política de aplicar
la ley a favor del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
bajo el principio inquebrantable de que los recursos provenientes
de las cotizaciones pertenecen al Sistema y no a las administradoras
del régimen contributivo. Ellas son sólo recaudadoras
del recurso por disposición del literal (d) del artículo
156 de la Ley 100 de 1993 que dice: “El recaudo de las
cotizaciones será responsabilidad del Sistema General
de Seguridad Social -Fosyga, quien delegará en lo pertinente
esta función en las Entidades Promotoras de Salud”.
Propuestas para “ordenar la casa”
¿Qué se requiere, entonces, para “ordenar”(11)
los saldos no conciliados de las administradoras del régimen
contributivo?
1. En primer lugar, exigir que los revisores fiscales de las
administradoras certifiquen a la fecha los saldos no conciliados
sin menoscabo de que el organismo de control mediante visita
de inspección verifique el saldo correspondiente.
2. Mediante oficio de la Dirección General para Entidades
Promotoras de Salud y Entidades de Prepago, ordenar el giro
inmediato de los recursos con sus respectivos rendimientos financieros
a la subcuenta de compensación del Fosyga.
3. Iniciar las investigaciones administrativas a que hubiere
lugar por incumplimiento de las disposiciones legales que rigen
la materia en cuestión.
4. Diseñar conjuntamente o individualmente los procedimientos
internos de ajuste que permitan mitigar el riesgo de la no identificación
del recurso en el SGSSS.
5. Proceder a una conciliación definitiva sobre los saldos
no conciliados, tanto los compensados al amparo de los indicadores
establecidos por el Ministerio de Salud o de la Protección
Social, como de los giros directos que han realizado las administradoras.
6. Y, que no se diga que se requiere de todo un sistema de información
para verificar y controlar los saldos no conciliados de las
administradoras del régimen contributivo.
NOTA:
Las opiniones de este artículo no comprometen al periódico
“El Pulso” ni a la entidad para la cual trabaja el
autor. |
Notas:
1- Entiéndase por tiempo real la identificación
plena de la cotización en el ciclo normal de la compensación,
esto es, en el mes en que se recauda la cotización a
la luz del artículo 205 de la Ley 100 de 1993 y decretos
1406 y 2236 de 1999.
2- Véase el artículo 18 del decreto 1283 de 1996.
“Las EPS debían remitir al Fosyga antes del 31 de
agosto de 1996 una declaración especial de adición
a través de la cual realizarían una liquidación
de saldos no conciliados conforme con los criterios señalados
por el decreto”. Lo importante es anotar que el artículo
cerró la opción para las EPS que no habían
realizado el proceso de compensación hasta mayo 31 de
1996. En otras palabras, impidió que el ISS realizase
la compensación bajo el amparo de dicha norma. Sin embargo,
éste tuvo su oportunidad con la expedición del
decreto 1725 de 1999.
3- Véase el artículo 19 del decreto 1283 de 1996.
“La solicitud para compensar sobre saldos no conciliados
podrá presentarse, en los meses de abril, agosto y diciembre
e incluirá los valores no conciliados a dichas fechas.
La Dirección General de Gestión Financiera del
Ministerio de Salud deberá fijar los indicadores que
deben utilizarse anualmente”. De igual manera, el artículo
19 estableció “que las entidades que realicen procesos
de compensación sobre saldos no conciliados deberán
someter a la aprobación de la SNS procedimientos internos
de ajuste que permitan…., hacer una conciliación
permanente y definitiva de los saldos mencionados. La SNS controlará
la implantación y aplicación de tales mecanismos.
La primera solicitud de compensación será la correspondiente
al mes de diciembre de 1996”.
4- Decreto que rige actualmente el proceso de compensación
del régimen contributivo.
5- La solicitud para compensar sobre saldos no conciliados,
solamente podrá presentarse cada dos meses. La Dirección
General de Gestión Financiera del Ministerio de Salud,
fijará los indicadores que deben utilizarse anualmente.
6- Toda vez que le permitió al ISS legalizar una inmensa
cantidad de recursos, anotaremos sus principales propósitos:
“Las entidades que presenten declaración excepcional
sobre ingresos por cotización no compensados, en los
términos establecidos en el presente decreto, deberán
cumplir con las siguientes reglas: 1o. Las entidades que utilicen
este procedimiento excepcional, podrán hacerlo por una
sola vez y no tendrán derecho a reclamar suma alguna
por concepto de déficit frente a declaraciones, de adición
o de corrección por períodos anteriores al 1°
de abril de 1999, ni por concepto de licencias de maternidad,
incapacidad por enfermedad general ni por ningún otro
concepto, durante el mismo período. 2o. Las entidades
podrán apropiar plenamente la suma no compensada, una
vez descontado el punto de solidaridad, que equivale al 8.33%
del recaudo, siempre que el ingreso base de cotización
de sus afiliados sea para la entidad igual o inferior a 1.80
salarios mínimos legales mensuales vigentes, durante
1998, conforme certificación expedida por el Ministerio
de Salud con base en los resultados reportados en el proceso
de compensación. 3o. Por tratarse de un procedimiento
excepcional para las entidades habilitadas para compensar, la
entidad que utilice el mecanismo se debe encontrar a la fecha
realizando en forma plena el proceso de compensación
por lo menos por el 80% de sus usuarios. 4o. Cuando la entidad
tenga un ingreso base de cotización superior a 1.80 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, no podrá apropiarse
de la totalidad de los recursos no compensados y deberá
descontar del valor a girar al Fosyga lo siguiente: 4.1 El punto
de solidaridad equivalente al 8.33 % por ciento del recaudo
no compensado, el cual será girado a la subcuenta de
solidaridad. 4.2 Una suma equivalente al 47% que es resultado
del déficit entre los recaudos por cotización
y las Unidades de Pago por Capitación y demás
valores que el sistema reconoce a la EPS que tuvo el ingreso
base de cotización más bajo, durante 1998 de acuerdo
con la certificación del Ministerio de Salud. 4.3 Una
suma equivalente al porcentaje del superávit que haya
generado y girado al Fosyga, la entidad que presenta esta declaración
excepcional tomando como base el comportamiento de la misma
durante 1998, la cual será girada a la subcuenta de compensación.
5. Esta declaración deberá presentarse en cualquiera
de las fechas establecidas para la compensación en los
meses de septiembre y octubre de 1999. 6. Las entidades que
mediante la operación de saldos no conciliados durante
las vigencias de 1998 y hasta marzo de 1999, giraron recursos
sin compensar, podrán utilizar por una vez este mecanismo
excepcional en relación con los recursos mencionados.
En este evento el Fosyga le girará los recursos correspondientes
previa aprobación de la declaración por parte
de la entidad administradora del Fosyga. 7. En ningún
caso las declaraciones que se encuentran en trámite podrán
ser objeto de esta declaración excepcional. 8. En todo
caso las entidades que utilicen este mecanismo deberán
validar previamente las cifras a partir de las cuales se realizará
esta compensación, con las Di-recciones Generales de
Seguridad Social y Gestión Financiera del Ministerio
de Salud. Las entidades podrán utilizar el mecanismo
institucional previsto en el presente Decreto, siempre que el
total de los recursos apropiados en forma excepcional se destinen
a cancelar obligaciones con la red externa de prestadores de
servicios de salud. No obstante lo anterior, las entidades podrán
utilizar hasta un 20% de los recursos generados en 1999 y que
ingresen por este concepto para financiar su operación
administrativa. Para la administración de los recursos
de que trata el presente decreto, será necesario el manejo
de una cuenta independiente que garantice la aplicación
de los recursos conforme lo aquí dispuesto. Las declaraciones
de compensación hasta el 1° de diciembre de 1998
se entenderán en firme, sin que procedan giros o devoluciones
a las entidades promotoras de salud, salvo las reclamaciones
o glosas formales y específicas presentadas a la fecha
de publicación del presente Decreto”.
7- Las dos Circulares aclaran y establecen los parámetros
establecidos en el decreto 1013 de 1998.
8- Consideramos que estas compensaciones son preliminares y
por lo tanto las EPS deben de proceder a las co-rrecciones pertinentes
una vez que se han identificado plenamente los afiliados.
9- Saldo que corresponde a junio de 2003.
10- Acuerdo No.241 de 2002 del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud.
11- En el sentido de poner los saldos no conciliados en consonancia
con las disposiciones legales que rigen la materia. |
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