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Desatendiendo
sus propios principios de universalidad y solidaridad, con
los cuales inicia su articulado, la misma Ley 100 de 1993
al momento de su expedición se "autogoleó"
al decretar en su artículo 279 las llamadas "Excepciones".
Si bien toda norma tiene su excepción, como nos dice
la gramática y el derecho, los motivos y argumentos
que quizá de buena fe llevaron a los creadores de la
ley de seguridad social a conservar los llamados regímenes
especiales o de excepción, no les permitieron avizorar
que desde un principio y en el tiempo, la existencia de esos
regímenes se traduciría en la materialización
de una discriminación dentro del sistema, al pre-establecer
por decreto los privilegios para ciertos grupos poblacionales
dentro del sistema de seguridad social.
Enfrentar ahora su desmonte no será tarea fácil,
más que por la pelea política, por el análisis
de la conveniencia financiera de ese desmonte para el mismo
Estado, porque de hecho le representaría un aumento
de sus obligaciones económicas dentro del sistema y
los beneficios obtenidos con la iniciativa quedarían
todavía pendientes de certeza.
Pero si de cumplir la ley se trata, en justicia con todo el
pueblo colombiano y en procura de la equidad, todos los habitantes
del territorio nacional deberían gozar de los mismos
derechos y tener las mismas obligaciones dentro del sistema
de la seguridad social. En ese sentido se orientó la
promesa presidencial del hoy presidente, doctor Alvaro Uribe
Vélez, cuando durante su recorrido por el país
se comprometió a desmontar todos los regímenes
especiales que hoy no aportan al régimen contributivo,
en donde los cotizantes tienen un mayor salario promedio que
el régimen general (3,9 frente a 1,8) y una densidad
familiar menor (2,41 frente a 2,56). Su inclusión generaría
un ingreso neto al régimen contributivo de $304 mil
millones, según las cifras que manejaba en ese momento.
La norma
El artículo 279 de la Ley 100 establece que el sistema
integral de seguridad social contemplado en dicha ley, no
se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, a los afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio y a los servidores
públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos
-Ecopetrol- y pensionados de la misma, principalmente. Tampoco
se aplica, al personal civil del Ministerio de Defensa y de
la Policía Nacional, que presta sus servicios en el
Despacho del Ministro, en la Secretaría General, en
las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional; y no
se aplica tampoco, a los miembros no remunerados de las corporaciones
públicas.
Por situaciones jurisdiccionales, las universidades se convirtieron
en régimen especial en el año 2001 y no aportan
a la Subcuenta de Compensación por decisión
propia.
Contempla además el artículo 279 de la Ley 100,
que la empresa y servidores públicos de que trata esta
excepción, quedan obligados a efectuar los aportes
de solidaridad del 1% de su salario al Fondo de Solidaridad
del Fosyga, en los regímenes de salud y pensiones.
¿Cuántas personas
están en regímenes especiales?
Según el Programa de Apoyo a la Reforma en Salud -PARS-,
no se tiene información confiable sobre la afiliación
a los regímenes de excepción, para los cuales
la única fuente disponible son las Encuestas de Hogares
del DANE, que en el período 1997-2000 mostraron un
aumento de afiliación en 162.000 personas, posiblemente
por el aumento del pie de fuerza en ese lapso de tiempo.
Según el último Informe de la Superintendencia
Nacional de Salud, a abril 30 de 2002, entre el magisterio
y Ecopetrol tenían 221.218 trabajadores y empleados,
a los cuales habría que sumarles el personal de las
fuerzas militares y de policía para saber cuántas
personas están cobijadas por los regímenes de
excepción.
Tanto el magisterio como Ecopetrol y las fuerzas militares,
empezaron a reportar información al Ministerio de Salud
sobre sus regímenes para tener datos más confiables
y objetivos sobre su población, porque el problema
es que la pueden presentar por el país e incluso a
veces por departamentos, pero por municipios es muy complicado,
sobre todo para las fuerzas militares porque se mueven permanentemente.
La estimación del total está entre 1.3 y 1.6
millones de afiliados en todos los regímenes especiales.
Precisamente en una medida encaminada a reforzar los controles
del sistema de seguridad social, entre otras cosas para evitar
la desviación o indebida apropiación de los
recursos, el Ministerio de Salud definió los requisitos
mínimos de información sobre afiliación
que deben generar, mantener, actualizar y reportar las distintas
entidades que administren recursos del sector salud, en la
resolución 890 del pasado 10 de julio. Esta amplía
a los regímenes especiales, entre otras entidades,
la obligación de reportar esta información que
antes solo debían presentar EPS, ARS, departamentos,
distritos y municipios. Con esta base de datos, se espera
tener una información confiable sobre el número
preciso y las características de los afiliados a los
regímenes especiales.
Las EPS y las entidades obligadas a compensar, debían
presentar un archivo maestro con toda la información
de sus afiliados y beneficiarios entre el 20 y el 30 de agosto
pasados, con corte a julio 31 de este año, en tanto
que las demás entidades, entre las cuales se incluyen
las de regímenes especiales, tienen plazo hasta el
30 de septiembre para presentar dicho archivo. Será
entonces cuando se conozca a ciencia cierta el número
preciso de personas incluidas en los regímenes especiales.
No compensan
Los regímenes exceptos de la Ley 100 no compensan,
o sea que su reglamentación del aporte de la doceava
parte de su salario al contributivo, a la compensación,
no se da; es en este punto donde se empieza a afirmar que
de compensar al sistema, los regímenes especiales contribuirían
a financiar el mismo en beneficio de todos los colombianos.
Según el PARS, al analizar el impacto de la inclusión
de los regímenes excluidos en el régimen contributivo,
se consideró entre 1997 y el año 2000 a los
afiliados de estos regímenes, con el mismo tratamiento
dado a los cotizantes al régimen contributivo.
"En esta simulación, se estimó el balance
financiero de los regímenes excluidos bajo el supuesto
de que los cotizantes o trabajadores aportaren el 12% de su
Ingreso Base de Cotización -IBC-, con una relación
afiliado/cotizante de 2.32 , con lo que se tiene un total
de 893.010 afiliados. Con base en la Encuesta Nacional de
Hogares, DANE 2000, se estimó que el IBC promedio de
estos regímenes es de $637.741 mensuales, superior
en un 6% al IBC del régimen contributivo, estimado
en $603.279. De igual manera, para efectos de la simulación,
se presume un comportamiento similar al régimen contributivo
en cuanto a la proporción de la cotización que
se deduce por Licencias de Maternidad e Incapacidades y se
muestra un balance superavitario en $118.692 millones anuales.
Los resultados indican que el superávit de estos sistemas
habrían permitido cubrir el 45% del déficit
estimado para el régimen contributivo en el año
2000, o sea que si se incluyeran los regímenes especiales,
el sistema sería superavitario en $396.883 millones
anuales, un 80% más que en el escenario potencial sin
los cotizantes de los regímenes excluidos. La subcuenta
de Solidaridad alcanzaría los $520.872 millones anuales,
es decir que permitiría dar cubrimiento en salud a
263.762 personas más que las estimadas para el año
2000, en un escenario potencial sin evasión.
La cobertura del Sistema podría aumentar en cerca de
6% más que lo estimado sin incluir los regímenes
especiales y se podría llegar a 16´984.344 de
afiliados, frente a 16´300.984 que fueron estimados
para el año 2000. Esto significa que en un escenario
con la reglamentación actual, evasión cero e
inclusión de los afiliados a los regímenes especiales,
aún se estaría lejos de alcanzar la cobertura
universal".
El informe también se señaló que entre
la población afiliada al sistema, las tasas más
altas de consulta médica en los últimos 15 días
se observó para los afiliados a regímenes especiales
(15.8%), seguidas de otras EPS (13.6%), en tanto que el ISS
y las ARS del régimen subsidiado presentan las más
bajas, con 11.6 y 10.6%, respectivamente.
Se requieren estudios
A pesar de todos los estimativos que se han hecho para tratar
de establecer cuánto sería el aporte de los
regímenes especiales al sistema en caso de ser desmontados,
los expertos coinciden en afirmar que el tema no es tan simplista
como pueda aparecer a simple vista.
No se pueden hacer cálculos gruesos y decir: esta población
tiene una densidad salarial tal y una densidad familiar tal,
y si esta población hiciera parte del sistema, lo haría
más universal, solidario y equitativo, porque eso debe
analizarse en mayor detalle.
Maestros: Al magisterio le deducen un porcentaje menor del
salario para salud, y entonces se hace el ejercicio: si cotizan
el 12% de su capacidad salarial y se le da el POS, eso facilitaría
el sistema financiero y la dispersión del riesgo del
sistema; pero cuando se empieza a analizar y se aprecia que
los maestros en conjunto no se financian con el 12% sino con
unas proporciones menores, y que tienen unos planes de beneficios
"mayores", esa es la discusión que debe hacerse
muy claramente para saber si la solución es desmontarlo.
Son muchos los educadores pero las densidades salariales no
son tan altas, aunque son mas altas que las del sistema en
el régimen contributivo; ahí debe mirarse los
derechos de los maestros. Quienes los han atendido en contratos
con el Fondo Prestacional del Magisterio, red de prestadores,
cajas de compensación, etc., manifiestan que eso es
un 'karma', porque generalmente salen a pérdida, no
terminan el contrato, y vuelven y entregan los maestros porque
tienen mas derechos que los del POS, pero también porque
tienen un nivel de demanda o de utilización de servicios
considerado muy alto. Habría que mirar que pasaría
con los maestros si entran al sistema general de seguridad
social.
Al magisterio, el sistema no puede darle más del POS;
el resto habría que manejarlo por otros esquemas, en
algunos casos ya reglamentados como es el tema de los medicamentos
No POS por los Comités Técnico Científico,
medicamentos y servicios No POS cubiertos por tutelas, que
están financiados por entidades territoriales con recursos
de la oferta, cuando el usuario tiene incapacidad de pago;
lógicamente si el usuario tiene capacidad de pago,
será quién lo asuma.
Ecopetrol: Si esta empresa tiene una densidad salarial superior
al 5 y una densidad familiar de 2, menor que el sistema, al
hacer el ejercicio de compensación le dejaría
al sistema unos $120.000 millones, pero no es así porque
cuando se evalúa la cifra, aporta algo así como
$50.000 millones, porque tampoco son muchos trabajadores.
Para el caso de servicios de salud, Ecopetrol es considerada
una élite, y toda élite va en contra de los
principios de la ley. Para que entren a formar parte del sistema
se utilizarían medidas de transición, por la
consideración de los derechos adquiridos, donde lógicamente
se irían a tutelas y acciones populares por ejemplo,
donde se dependería otra vez de fallos de la Corte
Constitucional; en último caso se podría decir
a los trabajadores de Ecopetrol que como actores del sistema,
cotizarían el 8% y los derechos que tenían antes
se les conservarán a los que están hoy en Ecopetrol
a través de un Plan Complementario, tal vez financiado
por la empresa; pero, todo funcionario nuevo que ingrese a
Ecopetrol deberá ajustarse al sistema de salud como
cualquier colombiano. Esa podría ser una salida en
caso de que los derechos adquiridos no permitan eliminar privilegios,
que sería lo sano y lo solidario, afirma Carlos Mario
Ramírez.
Solidaridad para las fuerzas
militares
Desmontar los regímenes especiales con los objetivos
planteados de sacar a flote la viabilidad financiera del régimen
contributivo sería lo ideal, pero no es tan simple
como parece, porque empezarían a subir los gastos,
y en el caso de las fuerzas militares, tanto ejército
como policía, éstos deben ser altos; a diferencia
de Ecopetrol, con ellas la solidaridad operaría al
contrario, porque si el Estado las ingresa al régimen
general, tendría que financiarles sus gastos en salud
en referencia con el POS; se estaría frente a planes
de beneficio relativamente similares pero con un nivel de
gasto y una frecuencia de uso de servicios, sobre todo de
gastos, que tiene que ser superior, especialmente en lo catastrófico.
Ahí sería el sistema el que operaría
en solidaridad con las fuerzas militares, porque además
vienen períodos de protección. Todos los soldados
secuestrados por las la guerrilla y que fueron entregados
en el intercambio humanitario, debieron requerir apoyo psicológico,
y el tratamiento psiquiátrico no está en el
POS; en el caso de Pueblorrico, Antioquia, donde soldados
mataron accidentalmente a unos niños, también
requirieron apoyo psicológico y psiquiátrico
de largo plazo, y el POS no lo tiene. En un país en
conflicto como en el que vivimos, el Estado tiene que tener
eso en cuenta. En lo solidario estaría por ejemplo
la solidaridad del sistema con las fuerzas armadas, que operaría
de manera bidimensional, en ambas vías, además
de que debe considerarse que la densidad salarial global promedio
de las fuerzas armadas es baja, a pesar de haber tenido algunos
incrementos salariales en los últimos años,
sobre todo en el gobierno de César Gaviria.
El régimen especial de las fuerzas armadas en salud
ha tenido un funcionamiento más o menos adecuado, pero
ellos están en crisis económica también
porque los recursos para salud no van a alcanzar nunca y en
su caso particular para ellos lógicamente cada vez
son más costosos, porque se ha incrementado y se va
a seguir incrementando el conflicto. Con todos estos recursos
del nuevo impuesto dictado por la conmoción interior
y algunos que se consideraría dejar permanentes, podría
destinarse algo para financiar la atención en salud
de las fuerzas armadas.
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